המדריך מבוסס על הרצאתו של עו״ד אריאל ארליך, ראש מחלקת ליטיגציה בפורום קהלת. בעבר עבד כעו”ד פרטי ועוזר משפטי בבית המשפט המחוזי בירושלים.
המדריך הוא מבואי בלבד, כדרכן של הרצאות; וכמובן, הוא אינו תחליף לייעוץ משפטי.
ערכה: רינה נקונצ’ני
מונחים רבים מעולם המשפט מוכרים לאוזן הישראלית בשל הנוכחות הדומיננטית של בג״ץ ובתי המשפט בשיח הציבורי. מוכרים, אך מבלבלים לעיתים ואינם מובנים בהכרח למי שאינם עוסקים בתחום. היכרות עם מונחים אלו תועיל רבות לעבודה מול ועם מערכת המשפט.
לפיכך, לאנשי החברה האזרחית כדאי לכל הפחות להכיר את הכלים המשפטיים העומדים לרשותם – מתי נכון להשתמש בהם, מתי כדאי להימנע מהם ואילו תועלות או יתרונות יוכלו להשיג. הכרות זו תסייע להבנה קצת יותר טובה של השימוש האפשרי בכלי האדיר של הפעלת כוח באמצעות בית המשפט.
שימו לב, ההחלטה על רמת ואופן השימוש בכלי זה נתונה לעמדה העקרונית של כל אחד, בשאלה האם, באלו מקרים ועד כמה תפקידו של בית המשפט לשמש אמצעי להתוויית מדיניות.
בית המשפט הגבוה לצדק (בג״ץ) – אחת מסמכויותיו של בית המשפט העליון, לפי חוק יסוד: השפיטה 15(ג). במסגרת זו, רשאי בית המשפט לדון בכל עניין אשר הוא רואה לנכון לתת בו סעד למען הצדק נגד פעולה או החלטה של רשות בישראל. לכאורה, צ׳ק פתוח מהמחוקק להכרעה בכל עניין כמעט.
מטבע הדברים הגביל עצמו בית המשפט לעילות, פרוצדורות ומקרים מסוימים שבהם יעניק את הסעד המבוקש, אך עם הזמן הגבלה זו הלכה ונשחקה.
הליך מנהלי משמעותו הליך של אזרח נגד רשויות – רשויות המדינה, משרדי ממשלה, גופים ממשלתיים אחרים, רשויות מקומיות וגופים דו־מהותיים (בעלי מאפיינים ציבוריים ופרטיים גם יחד).
כדי להקל על בג״ץ הועברו חלק מסמכויותיו לבתי משפט מחוזיים היושבים כבתי משפט מנהליים. הפרוצדורה בבתי משפט אלה קלה ופשוטה יותר, והתיקים הנידונים בהם הם יותר מול רשויות מקומיות ופחות מול גורמי ממשלה, כמו גם עניינים ספציפיים נוספים שנקבעו בחוק.
הליך חוקתי משמעותו בקשת סעד מכוח החוקה. חוקה (אין בישראל חוקה של ממש, אך בית המשפט רואה את חוקי היסוד כ״חוקה״) עליונה לכול, גם לחוק. במקרים רבים עתירות חוקתיות הן נגד תוקפו של חוק שחוקקה הכנסת בטענה שהוא סותר חוק יסוד, או עתירה בטענה אחרת מכוח חוק יסוד.
שם ההליך בו משתמשים בהליך מנהלי, בניגוד ל״תביעה״ בהליך אזרחי ול״כתב אישום״ בהליך פלילי.
הגורם שנגדו הוגשה העתירה לבית המשפט, בדרך כלל רשות שלטונית. נקרא “משיב” משום שעליו להשיב לטענות שהעתירה מעלה נגדו.
הסיוע שהעותר מבקש מבית המשפט שיושיט לו נגד המשיב.
הפנייה הראשונית לבג״ץ אינה עבור הסעד המבוקש, כי אם בקשה מבית המשפט שיכיר בעוולה שנעשית. ההכרה של בית המשפט נעשית באמצעות מתן “צו על תנאי” המעביר אל כתפי הרשות את הנטל לשכנע שהיא פועלת כדין.
במתן צו על תנאי בית המשפט במובן מסוים ״גוער״ ברשות, או רומז לה שהוא השתכנע שיש לכאורה בעיה. גם אם בסוף לא ניתן צו מוחלט, מדובר בשלב משמעותי ובכברת דרך ניכרת בהליך.
פסק דין המאשר את קבלת העתירה – מוצגים בו הסכסוך, הדיון המשפטי והנימוקים לצו, והוא נחתם במילים: ״אשר על כן החלטנו לעשות את הצו על תנאי לצו מוחלט״. כלומר, פסק דין מחייב.
כך עובד ההליך בבג״ץ – מתחיל עם צו על תנאי ומסתיים בצו מוחלט, ולצידם במעלה הדרך קיימים צו ביניים וצו ארעי.
שלב שקיים בכל הליך משפטי, לא רק בבג״ץ או בהליך מנהלי. צו ביניים ניתן כשבית המשפט משתכנע שצריך לתת סעד ביניים, לרוב כדי להקפיא מצב קיים. הריסת בתי מחבלים למשל. התקבלה החלטה להרוס את בית של מחבל אך הוגשה עתירה נגד ההחלטה. הדיון בעתירה עוד לא התקיים ובשל כך יינתן צו ביניים שיקנה לשופטים ארכת זמן. לאחר מכן יוחלט אם העתירה תידחה או שיינתן צו מוחלט.
לעיתים נדירות, בהליך אזרחי תתבקש הרשות כבר בצו הביניים לנקוט בפעולה מסוימת, אך לרוב רק יוקפא המצב הקיים.
צו ביניים ניתן על פי שני שיקולים מצטברים (לרוב):
שימו לב, בין שני השיקולים – הנזק והחוזק – מתקיים היזון חוזר כך שכל אחד משפיע על השני.
האח הקטן והזמני של צו ביניים. זהו סעד שניתן במעמד צד אחד, בניגוד לצו ביניים המחייב את תגובת הצד השני. צו ארעי ניתן במקרה בו אדם חייב להקפיא באופן מיידי מצב קיים. אם בית המשפט משתכנע, יינתן הצו רק לימים אחדים (לרוב), עד שתתקבל תשובת הצד השני.
לרוב צו ארעי אינו הופך לצו ביניים כיוון שלאחר בדיקה מתברר ״שלא כצעקתה״ וכי אין צורך בעצירת המהלך שהרשות מבקשת לבצע (או הצד השני, במקרה של משפט אזרחי).
הפרקליטות היא הגוף שמייצג את המדינה בכל ההליכים המשפטיים. אחת ממחלקות הפרקליטות זו מחלקת הבג”צים, שמייצגת את רשויות המדינה בהליכים חוקתיים ומנהליים בבית המשפט העליון.
בפועל, עתירה שהוגשה תועבר אל הייעוץ המשפטי של המשרד או של הגוף שכלפיו הוגשה, לצורך גיבוש כתב תשובה מהותי. כתב התשובה יועבר לפרקליטות ולבסוף למחלקת הבג״צים, שם ילוטש ויולבש במחלצות המתאימות להליך בפני בית המשפט, ורק אז יוגש לבית המשפט כתשובת המדינה.
החלק הכואב למי שמפסיד בדין. לעיתים נדירות הן מכסות באמת את עלויות המשפט, בהליכים אזרחיים ובוודאי בהליכים מנהליים.
מסורת ארוכת שנים בבג״ץ קבעה כי אין להטיל הוצאות משפט על ארגונים שהגישו עתירה. לאחרונה היא השתנתה קלות והוצאות משפט הושתו על ארגונים שבית המשפט חשב שעתירתם הייתה מיותרת. עם זאת, אם העתירה עוררה דיון חשוב, גם אם היא נדחתה, בית המשפט לא ימהר להטיל תשלום הוצאות.
הגשת עתירה כרוכה בתשלום אגרה בסך של קרוב ל־2,000 ש״ח, גם לבג״ץ וגם לעתירות מנהליות. זאת, בניגוד להליכים אזרחיים שבהם גובה האגרה נגזר מגובה הסכום הנתבע.
שלושה דברים עומדים, או יותר נכון אמורים לעמוד, בבסיס הגשת עתירה:
על מנת לעתור לבג״ץ צריך עילה שתצדיק את הפנייה. רשימת העילות מגוונת. להלן נרכז את העיקריות שבהן שרלוונטיות להליך מנהלי או לבג״ץ.
העילה הקלאסית של המשפט המנהלי, הטענה שהרשות פועלת בלי סמכות.
כלל יסוד במשפט המנהלי קובע כי הרשות, בהיותה יציר החוק, מקבלת את כוחה מהחוק ואל לה לפעול בתחומים שאינם בסמכותה המפורשת. במקרים שהיא פועלת שלא מתוקף סמכותה, יש לעצור אותה.
החיסרון של עילת הסמכות הוא גמישות יתר. היא נתונה כחומר ביד בית המשפט שלפי נטייתו יכול לקבוע אם הסמכות מפורשת מספיק בחוק או לא.
הערת ביקורת: רצוי היה שנוכל לדעת לקראת מה הולכים בפנייה לבית המשפט, אך עם הגמישות הזו לא כך הדבר.
עילה קלאסית נוספת. רשות שאינה פועלת כפי שהחוק קבע שעליה לפעול, זו עילה להגשת עתירה. למשל, במקרה של רשות שאינה מתקינה תקנות שהיא נדרשת להתקין כדי שניתן יהיה ליישם ולבצע חוק – ניתן לפנות בנידון לבג״ץ כדי שיורה לה לעשות כן.
עילות העוסקות באופן הלא־נאות שבו התקבלה החלטת הרשות. כלומר, לא קיימה את חובותיה מבחינת תהליך קבלת ההחלטה. למשל, אי־קיום שימוע לפני קבלת החלטת פיטורין.
עילת שיקול הדעת מתחלקת אף היא לתתי־עילות, כשהדומיננטית שבהן זו עילת הסבירות (או: עילת חוסר הסבירות). מדובר בעילה בעייתית שנכנסה בשנות השמונים למשפט הישראלי על ידי אהרן ברק וסופגת ביקורת רבה עד היום. משמעות העילה היא שכנוע בית המשפט כי ההחלטה שהתקבלה אינה סבירה. בתחילת הדרך מדובר היה בחוסר סבירות קיצוני ומובהק. אך עם הזמן נשחק רכיב ה’קיצוניות’, ולמעשה כשבית המשפט סבור שההחלטה איננה סבירה הוא עשוי להחליט להתערב.
השימוש בעילת הסבירות הוא אחד הגורמים המרכזיים לביקורת נגד האקטיביזם השיפוטי, לפיה הכול נתון לביקורת שיפוטית.
שילוב של עילה תהליכית עם עילת שיקול הדעת. במהלך קבלת החלטת רשות נשקלים שיקולים מסוימים ונדחים שיקולים אחרים. עילה המבוססת על טענת שיקולים זרים גורסת כי נשקלו שיקולים שאסור היה לרשות לשקול.
עילת־בת שלה היא עילת מתן משקל לא ראוי לשיקולים. בית המשפט יכול לפסול החלטה מכיוון שניתן משקל מוגזם או מופחת לשיקולים רלוונטיים. זו כבר עילה מובהקת של שיקול דעת, קשה לראות בה עילה תהליכית.
עד כאן העילות המרכזיות שרלוונטיות למשפט מנהלי או לבג”ץ.
התערבות בית המשפט נראית כדבר מובן מאליו אם יש עילה, אך אם זו עילה קלושה ובית המשפט מתייחס אליה במלוא הרצינות מכיוון שהנושא חשוב, מעניין או מוצא חן בעיניו, הדבר בעייתי. ולהפך – עתירות עם עילה מוצקה שזוכות להתעלמות מצד בית המשפט, משיקוליו הוא.
שתי דוגמאות להבהרת העניין:
ביישוב עפרה הותקן באופן בלתי חוקי מתקן לטיהור שפכים. עם הזמן המתקן הוכשר לשימוש והפך לחוקי לחלוטין, אך המנהל האזרחי השתהה בהפעלתו. הביוב שזרם בינתיים וזיהם את הסביבה הוביל להגשת עתירה מצד תושבי היישוב בעילה שהמנהל אינו ממלא את חובתו. על פי חוק, המנהל אינו מחויב בהקמת מתקן לטיהור שפכים. יש הוראות חוק עקיפות לפיהן עליו למנוע זיהומים וכו׳. על אף שאין בסיס מוצק לעתירה, בית המשפט נרתם לסייע לה בכל הכוח.
התנהלותו השערורייתית של המנהל אינה עילה משפטית רשמית, אך בית המשפט ראה לנכון להתערב, עד שהבעיה טופלה. התנהלות המעלה סימני שאלה באשר למידת הסתמכות בית המשפט על עילות ממשיות.
שני דבוראים עתרו נגד משרד החקלאות לביטול סמכויות מועצת הדבש, בטענה שזו חברה פרטית שפועלת בלי שהחוק הסמיך אותה ותוך ניגודי אינטרסים. כלומר, עתירה שמבוססת על עילת סמכות חזקה מאוד. העניין דורש הכרעה אך בית המשפט שב ודוחה אותו מכיוון שהמשיב (משרד החקלאות) טוען שהעניין בטיפול ובקרוב יוסדר בחקיקה. בפועל, כבר חמש שנים זו הטענה שחוזרת ודבר לא השתנה. בית המשפט אומנם הוציא צו על תנאי, אך זמן רב חלף מאז הדיון ועדיין לא התקבלה החלטה (נכון לנובמבר 2022).
אבן יסוד זו היא מענה לשאלה מי רשאי לעתור. בעבר הייתה זו עילת סף, כלומר תנאי ״כניסה״ לבית המשפט, אך עם הזמן הוכר העותר הציבורי ולמעשה נשחקה כמעט לחלוטין הדרישה הזו.
לאנשי המגזר השלישי מדובר בבשורה לכאורה – אין צורך בייצוג של נפגע ספציפי אלא מספיקה טענה להפרת חוק, אי־סבירות, חוסר סמכות וכן הלאה. עם זאת, צריך לזכור שמדובר במתן אפשרות לבית המשפט להתערב בעיצוב מדיניות ולחרוג מתפקידו הרגיל כנותן סעד לנפגעים.
כמו זכות העמידה, גם שפיטות אמורה להיות אבן יסוד כבדת משקל – מענה לשאלה האם בית המשפט הוא שצריך להכריע בסוגיה.
בעבר עתירות נדחו בשל עיסוקן בנושאים שאינם שפיטים. כך למשל פסק הדין של השופט שטיין משנת 2020, בעתירה שהוגשה לבית המשפט בעניין הכספים שהועברו מקטאר לחמאס בעזה. שטיין דחה את העתירה באמירה שיחסי החוץ של ישראל ושיטות הביטחון שלה אינם נושאים שבית המשפט צריך להתערב בהם. אולם זו דוגמה חריגה יחסית שכן עם הזמן גם דרישה זו הלכה ונשחקה. רק נושאים מעטים נחשבים עדיין בלתי שפיטים, וגם אז הדבר נתון לשיקול דעת גמיש מאוד של בית המשפט.
כך, למשל, לעיתים קרובות בית המשפט חש צורך להתערב בנושאים ביטחוניים מובהקים בהם יכול היה לטעון לחוסר שפיטות אך לא עשה זאת.
כשמן כן הן, עומדות על סף בית המשפט ומסננות את המבקשים להיכנס.
בפועל, עילות הסף הן כחומר ביד בית המשפט. ברצותו, ״יתקן״ עתירות על מנת שיעמדו בתנאים הנדרשים, וברצותו ידחה אחרות על הסף מחוסר עניין. מכאן שפנייה לבית המשפט היא בגדר הימור. עתירות שנתפסות כחזקות ומבוססות עלולות להידחות, ואילו עתירות חלשות יכולות לקבל את מירב תשומת הלב. הסיבה העיקרית לכך היא כי עילות הסף מיושמות באופן גמיש מאוד. כמו כן, שיקול הדעת שניתן לשופט כמעט בלתי־מוגבל, בעיקר בשל עילת הסבירות, ומאפשר לו נימוקים וירטואוזיים כמעט בכל החלטה. העומס הקיים על בתי המשפט משפיע אף הוא על שיקול הדעת של בית המשפט באלו עתירות לדון לעומק ואלו לדחות על הסף תוך שימוש בעילות הסף.
אין לעתור לבית המשפט לפני שנעשתה פנייה לרשות המתאימה ומוצו כלל ההליכים מולה. בדרך כלל מדובר בפנייה במכתב המבהיר את התלונה ואת הטיעון המשפטי ומעניק לרשות הזדמנות לשקול שוב את צעדיה. רק אם אלה לא סיפקו את המענה הנדרש אפשר לפנות לערכאה משפטית.
״האחות״ של מיצוי הליכים. לעיתים ניתן לקבל סעד אחר לפני פנייה לבג״ץ, כגון בוועדת ערר או ועדת השגה, ויש לנסות לקבל אותו קודם.
לכל עתירה ניתן להוסיף צדדים רלוונטיים. בקצה האחד של תחום הצדדים הרלוונטיים נמצא כל מי שעשוי להיות מושפע מההחלטה הסופית ובקצה השני – רק הרשות שנגדה מוגשת העתירה.
למשל: עתירה שנוגעת לרישוי מסוים וההחלטה שייתכן ותתקבל צפויה לפגוע בבעלי אותו רישיון, במקרה כזה יש לצרף את האיגוד המתאים כצד בעתירה.
עתירה מוקדמת – במקרים שבהם ההחלטה טרם התקבלה או טרם ברור מה יהיו התנאים לביצועה, העתירה תידחה כי מוקדם עדיין לדון בה. לבית המשפט עוד אין כלים לבחון וגם ייתכן שלא יהיה בכך צורך כי ההחלטה לא תבוא לידי מימוש.
עתירה מאוחרת – במצבים שההחלטה כבר בוצעה ולא ניתן להשיב את הגלגל לאחור. יש לבדוק אם תביעה אזרחית נזיקית היא אפשרות ריאלית יותר.
עתירה שאינה עוסקת בהחלטה ממשית או בפעולה אלא בעניין עקרוני שעדיין לא בא לידי יישום. היא נחשבת כעתירה תיאורטית כיוון שאין לה השלכות מעשיות ובית המשפט לא עוסק בדברים מהסוג הזה.
כאשר עתירה מוגשת זמן רב מדי לאחר שהתקבלה החלטה בנושא ולשינוייה יהיה מחיר כבד מדי. למה לא זכרתם לבוא בזמן?
בית המשפט לא ייתן סעד לאדם שעשה דין לעצמו ופעל שלא כחוק לפני שעתר.
מה קורה לעתירה מרגע שהוגשה ועד השלב הסופי? להלן סדר הדברים.
בהכללה גסה, יכולות להיות ארבע תוצאות אפשריות לדיון הראשון:
I המלצה למשוך. בית המשפט מסביר לעורך הדין שלאור התשובות שהמשיב סיפק אין עילה וטעם להמשיך עם העתירה. אם ימשוך בהסכמה יהיה בדרך כלל פטור מתשלום הוצאות.
II דחייה. בתום הדיון בית המשפט סבור כי אין מה להציע לצדדים או שהעותר לא קיבל את ההמלצה למשוך את עתירתו, בית המשפט נותן פסק דין שדוחה את העתירה.
III המשך מעקב. לפני מתן צו על תנאי מחליט בית המשפט לדרוש תשובות מהמדינה ומקצה לה פרק זמן מסוים לכך. הוא נמנע מהחלטה ובינתיים מבקש עדכונים כדי לראות שאכן חלה התקדמות כפי שביקש.
IV צו על תנאי. כעותרים זה המצב האידיאלי. בית המשפט השתכנע בחשיבות העתירה ומעביר את הנטל אל המדינה, ודורש ממנה תשובות.
מרגע קבלת צו על תנאי, לעותר מתווסף כלי לסל האפשרויות – בקשת פרטים נוספים. קבלת הצו מחייבת את הרשות לספק את המידע שהעותר מבקש, תוך שבוע ימים. יש בכך יתרון כי גם אם לא יתקבל פסק דין, המידע כבר מצוי בידי העותר שייתכן שלא היה יכול לקבל בדרך אחרת.
התהליך שמתואר כאן רלוונטי לבג״ץ. הליך מנהלי בבית משפט לעניינים מנהליים (מחוזי) בדרך כלל מעט יותר פשוט. לרוב, מיד אחרי הגשת העתירה ותגובת המדינה, יתקיים דיון בעקבותיו יינתן הסעד המבוקש או תידחה העתירה.
כיצד אנשי המגזר השלישי והחברה האזרחית יכולים להשתתף בהליך?
עותר בשם צד נפגע. עתירה כמייצג צד – אמורה להיות לגיטימית ובעלת השפעה רבה יותר על בית המשפט מעותר ציבורי, בשל הפן האישי. לעיתים, כשהעתירה אינה נוגעת בנפגע מסוים או שהנפגע אינו מעוניין להגיע לבית המשפט, אין ברירה אלא לפנות לבית המשפט כעותר ציבורי.
מה בכל זאת אפשר להשיג מעתירה לבית המשפט?
קבלת סעד מוגדר. זו דרך המלך. עתירה כדי לנסות להשיג סעד פרטני לגבי עניין, עותר או פעולה מסוימים.
שינוי הדין באמצעות פסק דין. ניתן לעתור בשביל לנסות לשנות את הדין הקיים. כמובן, כל אחד לפי עמדתו עד כמה נכון לשנות ולעצב את הדין באמצעות בית המשפט ולא דרך חקיקה בכנסת.
הפעלת לחץ ישיר על הממשלה. עתירה שהתקבלה לדיון ובית המשפט קבע לגביה המשך מעקב, הופכת אותו למשגיח ולמנהל באופן ״רך״ על תהליכים שונים המתרחשים במדינה. גם כאן זו כמובן שאלה של עמדה – האם הדבר רצוי באופן ספציפי ובאופן עקרוני.
דוגמה: עתירה שהוגשה בשם פודיאטורים (רופאי כף רגל) עסקה בשאלה מדוע לא הוסדרו התקנות לקבלת תעודה במקצוע, המחויבת על פי חוק. העתירה הוגשה אחרי שנים של התכתבות חוזרת ונשנית עם משרד הבריאות, ועם תחילת הדיון בבית המשפט קבעה השופטת חיות כי המשרד מחויב לטפל בעניין ופסקה המשך מעקב. וכך היה עד שנקבעו התקנות.
דוגמה נוספת: תנועת ״צדק פיננסי״ עתרה נגד הגדלת הפנסיות לאנשי הקבע שעליהן החליט הרמטכ״ל. בית המשפט קבע המשך מעקב והפעיל לחץ כבד על המדינה כדי שזו תסדיר אותן כראוי. המשמעות, עם זאת, שנויה במחלוקת – השיח הציבורי שהתקיים בזמן קבלת ההחלטה העניק לשר הביטחון כוח רב לכפות את ההסדרים שבהם היה מעוניין, ככל הנראה בניגוד לכוונת העותרים. כלומר, לפעמים רתימת בית המשפט כגוף מפקח ומזרז עלולה להתהפך כחרב פיפיות ויש לקחת זאת בחשבון לפני הגשת עתירה.
הפעלת לחץ עקיף על הממשלה. בתוך הממשלה יש חילוקי דעות ולעיתים הגשת עתירה יכולה להשפיע על הצד הרצוי במחלוקת או אף לרתום את משרד המשפטים להפעלת לחץ פנימי. הכול בהתאם לצו המצפון והעמדה.
הפעלת לחץ ציבורי, תקשורתי. יש עתירות המוגשות רק כדי לייצר הד תקשורתי ולא יותר, במטרה להפוך את הדיון בבית המשפט למסיבת עיתונאים מורחבת. כלומר, אין עניין להשיג סעד ממשי כי אם לגרום להנעת תהליכים באמצעות חשיפה ציבורית.
הליך הדומה להליך בבג”ץ, ומתנהל בבית משפט לעניינים מנהליים (מחוזי), בנושאים שעל פי חוק נידונים בבתי משפט אלו. ערעור על פסק דין שניתן בערכאה זו מוגש לבית המשפט העליון.
דוגמה נוספת לכלי משפטי שמתאים לשימוש ארגוני מגזר שלישי אולם איננו במסגרת המשפט המנהלי. במקרה של נזק או הטעיה של ציבור צרכני, כל פרט בפני עצמו ניזוק בסכום קטן, אך על ידי התאגדות ניתן להגיש תובענה בשם כלל הנפגעים ומכאן שמה. מדובר בכלי בעל כוח, אך תנאי הסף נוקשים.
