מדריך זה מבוסס על סיכום הרצאתו של רועי דרור, ראש צוות ממשל באגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה. רועי מלווה את העבודה על ספר תכניות הממשלתי בעשור האחרון.
ערך: עדי ארבל.
בשנת 1949 ביקש בן גוריון מכל שרי הממשלה את תכניות העבודה של 12 משרדי הממשלה שהיו אז. מאז ועד 1957 הופיע ספר תכניות עבודה מסודר שכולל מעקב אחר ביצוע של תוכניות הממשלה. מאז התהליך דעך עד שהפסיק סופית בשנת 1977. בשנת 1985 נסגרו אגפי התכנון של משרדי הממשלה כחלק מתכנית הייצוב הכלכלית.
בשנת 2006, לאחר מלחמת לבנון השנייה, מנכ”ל משרד רה”מ רענן דינור קיבל מהממשלה סכום על סך 2.6 מיליארד ₪ לטובת שיקום הצפון. דינור ניסה להבין האם יש מדריכים או קריטריונים לבניית תכנית כזו, הוא מופנה ליועצים המשפטיים במשרד שמנחים אותו לחלק את הסכום שווה בשווה בין הרשויות השונות. כך הוא אכן עושה, כשכל רשות מחליטה בעצמה לטובת אלו מטרות היא מקצה את הכסף – מהשקעה בתשתיות, דרך שיפוץ גני שעשועים ועד מופעי תרבות. כשביקש לבדוק האם בוצעו מהלכי השיקום בצפון ולברר מה נעשה עם המענקים שהעניקה הממשלה, התגלה שהממשלה לא מנהלת תהליכי מדידה והערכה.
בתור בנצ’מרק ראשוני, נעשה ניסיון ללמוד מהבריטים, בשל הדמיון לשיטת הממשל ובשל יכולות הכתיבה התכנונית הטובה שלהם (בניגוד ליישום, אגב). המדריך לתכנון הבריטי נקרא גם המדריך לשורד (Survival Guide) כי לתכנן במגזר הציבורי זה מאד לא פשוט – הגרסה העדכנית של מדריך התכנון הממשלתי של מדינת ישראל יצאה לאור בשנת 2010 על ידי האגף לתכנון מדיניות במשרד רה”מ.
בשלב הבא החליט דינור לקיים כנס בו כל מנכ”ל משרד ממשלתי התבקש להציג את עשיית המשרד. הצגת הפעילות הייתה מאד חלקית ביחס לכלל תקציבי המשרדים והטמיעה שפה בסיסית בלבד. הניסיון המרכזי היה להחדיר לשיח התכנוני את המונח תוצאות ולא להסתפק בשיח של תשומות ותפוקות – להרחבה ניתן להיעזר במילון המונחים. החל משנת 2007 החלו משרדי הממשלה לכתוב תכניות עבודה (או לכל הפחות להכין מצגות שיציגו אותה).
השלב הבא התרחש בשנת 2009, אז התקלה ההחלטה של רה”מ נתניהו, מנכ”ל משרד רה”מ אייל גבאי, וראש האגף לתכנון מדיניות אודי פראוור לפרסם את תכניות העבודה הממשלתיות לציבור הרחב באמצעות ספר תכניות העבודה.
ההבנה היתה שכדי שהמשרדים ישתפו פעולה עדיפה הגישה הוולונטרית כשמשרדי הממשלה קובעים את תכניות העבודה שלהם, ולא משרד ראש הממשלה. במדינות בעולם בהם הנושא נקבע בחקיקה, משרדי הממשלה ראו בכך יותר חובה טכנית מאשר כלי מהותי לשיפור. ואכן, רוב משרדי הממשלה משתתפים בספר תכניות העבודה, פרט למשרד החוץ שבוחר מסיבותיו שלו שלא לפרסם את תכניותיו והמשרד לביטחון פנים.
חוסר רצון לפרסם ספר תכניות עבודה של משרד כזה או אחר מעיד על בעיות פוטנציאליות: חוסר מקצועיות, כשלים ניהוליים, חוסר רצון של המנכ”ל ו/או השר בשקיפות, חוסר הסכמה בין המנכ”ל לסמנכ”לים, תכנון אינו בסדר העדיפויות של המשרד וכד’.
הדגש הישראלי הוא שהאחריות על תכנית העבודה היא של המשרד בליווי והנחיה מקצועית של האגף לתכנון מדיניות (ששינה את שמו לאגף ממשל וחברה). האגף לתכנון מדיניות מבצע בקרה על תכניות העבודה על מנת לוודא שהתוצר הסופי שיצא לציבור יהיה איכותי, אמין (כולל הצלבת נתונים מול גורמים דוגמת הלמ”ס) ומקיף (לדוגמא: יכלול את כלל פעילויות המשרד ולא רק פעילויות המהוות רק חלק קטן מהתקציב). מנכ”ל המשרד הוא זה שמאשר את תכנית העבודה. ספר תכניות העבודה לא נועד לשקף תהליכי ניהול פנימיים (מיקרו מנג’מנט) אלא בעיקר את הפעילויות בהן יש היבט ציבורי.
ספר תכניות העבודה לא בהכרח מבריא את השירות הציבורי אך הוא משקף את הדרך בה עובד המשרד: כמה הוא מקצועי, התהליכים שהוא עובר וכד’. ניתן להסיק מאיך שנראית תכנית העבודה איך מתנהל המשרד. כך למשל, לפי מספר הערות השוליים ניתן להבין כמה מנכ”ל המשרד היה מעורב בכתיבת ספר העבודה. למנכ”ל ולשר חשוב להבהיר לציבור את מהות העשייה, דבר שבא לידי ביטוי בין היתר בכמות הערות השוליים.
ספר תכניות העבודה מאפשר למנהלי המשרד גם לעבוד עם הסמנכ”לים, לקבוע איתם יעדים, לזהות את הביצועים, ליזום הליכי חשיבה והפקת לקחים, ולמשב אותם באופן הגון.
עם פרסום ספר תכניות העבודה לשנת 2012 הוחלט להעלות הילוך ולבדוק את הביצועים של ספר תכניות העבודה לשנת 2011. כשני שליש מהיעדים אכן מושגים, אך מתבצע תחקור מתבצע תחקור על מנת להבין מדוע שליש מהם לא מיושם. באמצעות תחקור זה ניתן לזהות את החסמים הפנימיים (אי קבלת החלטות ניהוליות, חוסר יעילות והתאמה של כוח אדם וכד’) ואת החסמים החיצוניים (שחקני וטו וכד’). כיום החסמים הללו, כמחצית מהם הינם חסמים פנימיים, מפורטים בקטלוג חסמים (מסמך פנימי של משרד רה”מ) והוא מהווה חידוש עולמי שאומץ על ידי ממשלות נוספות בעולם.
יש חשיבות לוודא שהיעדים שמציבים משרדי הממשלה מספיק שאפתניים, מספיק שקופים ומוכנים לעמוד בביקורת. בזכות המדידה משרד רה”מ יודע מכיר יותר לעומק את עבודת משרדי הממשלה ויודע לזהות בעיות רוחב (לדוגמה, הדרך בה עובד הרכש הממשלתי). התכנון חשוב מעוד סיבה, תקציב שלא מנוצל לקראת סוף שנה בדרך כלל מתבזבז על מטרות לא ראויות מכיוון שכל משרד רוצה למצות את התקציב שלו עד תום וכל משאב ציבורי הנמצא בידי המשרד.
ישראל היא אחת מ-4 מדינות יחידות שמפרסמות את הביצועים על כלל תכניות העבודה של הממשלה, מתוך הבנה שזהו כלי להפעלת לחץ ציבורי על השגה / אי-השגה של התוצאות. ספר תכניות העבודה מאפשר למעשה להבין כיצד עובדת הממשלה, וכחלק מהפקתו מושקע זמן לא מועט בתרגום השפה הפקידותית לשפה עברית ברורה. לכן קודם כל צריך פשוט לקרוא את הספר, ולזהות את החלקים הרלוונטיים עבורכם. ניתן להתמצא בספר הן לפי המשרדים והן לפי מילות מפתח לבחירתכם.
ספר תכניות העבודה יכול לשמש ככלי אפקטיבי לפיקוח על עבודת הממשלה באמצעות הדרג הנבחר (שרים, ועדות הכנסת וחברי כנסת) מבקר המדינה, או גופים לא ממשלתיים המעוניינים להעלות נושאים שונים לסדר היום. ליזמים ואגונים בחברה אזרחית יש אפשרות להשפיע על ספר תכניות העבודה באמצעות עבודה משותפת עם מגוון גורמים: החל מהדרג הנבחר (שרים), דרך מנכ”לי המשרדים ועד עובדי אגף תכנון המדיניות במשרד הרלוונטי (זוכרים את אגפי התכנון שנסגרו ב-1985? הם נפתחו מחדש בעשור האחרון כחלק מהעבודה של האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה). אנשי אגף תכנון המדיניות יוכלו להכווין אתכם עם מי לעבוד במשרד לטובת העניין אותו אתם רוצים לקדם. ההשפעה יכולה להיות בעיצוב התכנים, בליווי הכתיבה ובפיקוח אחר היישום.
עד לא מכבר בשנת בחירות לא פורסמו ספרי תכניות עבודה, אך התקבלה החלטה לפרסם למרות שמדובר על שנת בחירות. הכל תלוי בשר, אך הניסיון מראה שרוב תכנית העבודה (כ-85%) לא משתנות בין שר לשר, כך שגם אם מתקיימת תקופות הבחירות יש רלוונטיות רבה לתכניות העבודה על כל המשמעויות התקציביות והאחרות הנובעות מהן.
חוץ מספר תכניות העבודה, ניתן לעקוב גם אחר יישום החלטות הממשלה שמתפרסמים בדוחות שנתיים באתר משרד ראש הממשלה.
לאור הצלחת ספר תכניות העבודה יש כוונה של ראש הממשלה (נתניהו) להרחיב את הספר גם לחברות ממשלתיות ויש גם תאגידים כמו הביטוח הלאומי ורשות הטבע והגנים שמעוניינים להצטרף. השאיפה היא גם להוסיף יחידות יישום במשרדים הממשלתיים, אך יתכן שעוד מוקדם לעשות זאת לפני הבנה מלאה של הנתונים.
יש הרבה מקום לשיפור בשיתוף ציבור בתכנון מדיניות ויש שאיפה להתקדם גם בכיוון הזה. בינתיים פרסם משרד ראש הממשלה מדריך שיתוף ציבור בעבודת הממשלה.
על מנת לבחון את מידת היעילות של הוצאות המשרדים השונות, קיבלה ממשלת ישראל החלטה לבצע סקירת הוצאות החל מתקציב 2017. לשם כך חיברו משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר מדריך סקירת הוצאות המאפשר למשרדי הממשלה לחסוך ולהתייעל, וכך להפנות תקציבים משאבים לטובת פרויקטים חדשים.
אחד התהליכים החשובים שמנסה לקדם הממשלה הוא הפחתת נטל הרגולטורי. החלטת ממשלה ראשונה בנושא התקבלה ב-2014. באתר ייעודי שהוקם לטובת העניין ניתן למצוא מיפוי מידע נרחב בנושא, דוגמת ספר הרגולטורים, מדריך לטיוב רגולציה ועוד. אם כבר מדברים על רגולציה, שווה גם להכיר את המדריך לניהול סיכונים ברגולציה ובמדיניות ציבורית.
כמו כן יש תכנון של משרד ראש הממשלה ומשרד המשפטים לפרסם את כל החקיקה הממשלתית העתידית הצפויה על ידי משרדי הממשלה השונים כדי שכל הגורמים הממשלתיים והאזרחיים יוכלו להיערך.
לאחרונה פרסם משרד ראש הממשלה את ריכוז פרויקטי התשתית המתוכננים לחמש השנים הקרובות (רכבות, בסיסי צבא, בינוי, בתי חולים וכד’).
דווקא ברשויות המקומיות המצב של תכניות העבודה היה בעבר טוב יותר מאשר היום. כיום יש רק ל-32 רשויות (מתוך 250) יחידת או פונקציית תכנון. יש הרבה עבודה כדי שלכל רשות מקומית יהיו תכניות עבודה שקופות לאזרחים. רשויות שיודעות לעבוד עוברות על ספר תכניות העבודה הממשלתי ויודעים לגזור מכך את הדברים הרלוונטיים להם ולמצות את המשאבים המתוכננים עבורן.
