מדריך זה מבוסס על הרצאתו של עו”ד גיל ברינגר, לשעבר עוזר בכיר של שרת המשפטים לענייני חקיקה ורכז ועדת השרים לענייני חקיקה, ועו”ד אילה לונדנר, לשעבר יועצת חקיקה לחבר הכנסת רועי פולקמן ויועצת פרלמנטרית.
מבוא לחקיקה – מהי חקיקה ואיך היא בנויה
כדי שחוק יאושר בכנסת, עליו לעבור מסלול מסוים בהתאם לצורה בה החל החוק – כהצעת חוק פרטית או כהצעת חוק ממשלתית.
- הצעת חוק פרטית מוגשת על ידי חבר כנסת. לאחר שנשיאות הכנסת בודקת שאין מדובר בהצעה גזענית, או כזו ששוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי, ההצעה עולה לקריאה טרומית במליאת הכנסת. אם ההצעה אושרה שם, היא מועברת לוועדה הרלוונטית, שם היא תוכן לקראת דיון לקריאה ראשונה במליאה. לאחר אישור ההצעה בקריאה ראשונה, הצעת החוק תוחזר לוועדה, שם היא תוכן לקריאה שניה ושלישית. שתי הקריאות נערכות במליאה זו לאחר זו, כשבמהלך הדיון בקריאה השנייה – רשאים חברי הכנסת להעלות הסתייגויות על ההצעה, שנידונות במקום. בקריאה השלישית החוק מועלה לדיון כמקשה אחת. ואם ההצעה עברה את הקריאה השלישית – היא הופכת לחוק בספר החוקים של מדינת ישראל. חוק שאושר מפורסם לאחר מכן ב”רשומות” – קובץ החוקים הרשמי.
- הצעת חוק ממשלתית היא הצעה שהוכנה על ידי גורמי המקצוע באחד ממשרדי הממשלה. ראשית המשרד יפרסם את תזכיר החוק, ויאפשר לציבור להגיש התנגדויות והערות לתזכיר. לאחר מכן תוכן טיוטה, שתועבר לוועדת השרים לענייני חקיקה. לאחר אישור הוועדה, הצעת החוק מועלה למליאת הכנסת לקריאה ראשונה. לאחר שתאושר שם, תוחזר לוועדה לדיונים נוספים, ובהמשך תעלה לקריאה שניה ושלישית במליאה, בדומה למתואר במקרה של הצעת חוק פרטית.
- הצעת חוק מטעם ועדות הכנסת עוברת תהליך דומה לזו של הצעת חוק ממשלתית, אך יכולה לעסוק אך ורק בנושאים הקשורים לכנסת, למבקר המדינה או לחוקי יסוד. היא מגובשת בוועדה הרלוונטית, ולאחר מכן מגיעה לקריאה ראשונה.
- ועדת השרים לענייני חקיקה היא ועדה ממשלתית, שבראשה עומד שר המשפטים. כל הצעת חוק ממשלתית חייבות לעבור את אישורה של ועדת השרים לפני שתועלה לדיון במליאת הכנסת בקריאה ראשונה. כמו כן, קובעת ועדת השרים את עמדת הממשלה לגבי הצעות חוק פרטיות. ועדת השרים רשאית לתמוך בהצעה, להתנגד לה, או לתמוך בה בתנאי שיערכו בה שינויים. ברוב המוחלט של המקרים, אם ועדת השרים מתנגדת להצעת חוק – ההצעה לא תעבור במליאה. הוועדה דנה בעשרות הצעות חוק כל שבוע, מה שאומר שלחבריה יש מעט מאוד קשב להכיר את הנושאים עליהם הם מצביעים, ומעניק כוח משמעותי בידי חברי הוועדה המכירים את העניין המדובר לעומקו, או לבעלי התפקידים המשמעותיים בה.
כלים פרלמנטרים
איך מקדמים את המטרה שלנו בכנסת? מהם הכלים העומדים לרשותו של פעיל חברה אזרחית? בכנסת קיימים כלים שונים בעזרתם פועלים חברי הכנסת במרחב הפרמנטרי, קיימים מספר כלים דרכם ניתן להפעיל לחץ על השרים וחברי הכנסת.
- הצעת חוק פרטית – בשל חוסר בזמן ומשאבים, מרבית מהצעות החוק הפרטיות שמוגשות על ידי חברי כנסת נכתבות על ידי גורמים חיצוניים – כדוגמת ארגוני חברה אזרחית. אלו כותבים הצעה בתחום המומחיות שלה, ומעבירים את ההצעה לחבר הכנסת. אם חבר הכנסת מעוניין לקדם את ההצעה – בשל רצונו לקדם את האג’נדה המדוברת, או בכדי לקבל תהודה ציבורית – הוא מגיש את ההצעה.
- הצעת חוק ממשלתית – כפי שראינו לעיל, הצעות חוק ממשלתיות נכתבות על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים. אולם, גם אלו יכולים להסתמך באופן נרחב על עבודה שנעשתה על ידי גורמי מקצוע שאינם חלק מהממשלה, במיוחד אם קיימים ממשקים נרחבים בין גורמי המקצוע לפקידות המשרד. בנוסף, ארגוני חברה אזרחית יכולים להעלות הסתייגויות על תזכיר החוק כשזה מפורסם לציבור הרחב. להצעת חוק ממשלתית סיכוי גדול יותר לעבור את תהליך החקיקה, בשל העובדה שמראש מדובר בהצעה שנשקלה ונדונה באופן מעמיק ומשמעותי, אולם זו חייבת להיעשות בשיתוף פעולה עם הפקידות המקצועית במשרד הרלוונטי.
- החלטת ממשלה – פעם בשבוע מתכנסת הממשלה, ודנה בהצעות שמועלות על ידי השרים השונים. ברגע שהצעה מסוימת התקבלה, היא הופכת להיות החלטת ממשלה, ומחייבת את שרי הממשלה השונים לפעול על פיה. גם החלטות ועדות השרים השונות (כמו ועדת השרים לענייני חקיקה, ועדת השרים לענייני חוץ וביטחון ועוד) הופכות להיות החלטות ממשלה אם לא התקבל עליהן ערר מטעם אחד מהשרים. היתרון הגדול של החלטת ממשלה היא במהירות ובזריזות בה ניתן להעבירה, ללא צורך בדיונים בוועדות ובשלוש קריאות. החיסרון הקיים בהחלטה הינה ביכולת להפוך אותה או לבטלה באותה מהירות בה זו נקבעה. ארגוני חברה אזרחית יכולים להיות שותפים בגיבוש החלטות ממשלה בתחומי עיסוקם.
- שאילתה – חברי הכנסת רשאים להפנות שאלות אל שרי הממשלה, המחויבים לענות על השאלות שהופנו אליהן בתחום אחריותם. שאלות אלו נקראות שאילתות, והן יכולות להיות רגילות (על השר לענות על השאלה תוך 21 יום), דחופות (שאילתה בעל פה, עליה יש להשיב תוך יומיים) או ישירות (התשובה נמסרת בכתב לחבר הכנסת תוך 21 יום). השאילתות מוגשות לאישור יושב ראש הכנסת, שרשאי לפסול אותן אם לדעתו הן אינן ראויות או רלוונטיות. השר העונה לשאילתה יכול לסרב לענות מסיבות כלשהן, שאותן מאשר יושב ראש הכנסת. ארגוני חברה אזרחית יכולים לקחת אקטיבי בניסוח שאילתות אל שרי ממשלה, לצורך חשיפת בעיות או מדיניות מסוימת, או בכדי לקדם טיפול בסוגיה.
- הסתייגות – בעת דיון בוועדה המכינה את הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית, רשאים המשתתפים להעלות הסתייגויות להצעת החוק, גם אם הוועדה דחתה את דעתו. הסתייגויות אלו יועלו לאחר מכן במליאה בזמן הקריאה השנייה, וחבר הכנסת יכול לנמק את הסתייגותו, והמליאה תצביע על ההסתייגות. אם זו תתקבל – נוסח הצעת החוק ישונה בהתאם. ארגוני חברה אזרחים יכולים לסייע לחברי כנסת באיתור נקודות התורפה בהצעות חוק שונות, ובהעלאת הסתייגויות ונוסחים חלופיים לנקודות אלו.
- דיון מהיר – דיון מהיר הוא כלי פרלמנטרי בו יכול לעשות חבר הכנסת שימוש באם רצונו להציף נושא לדיון בוועדה מסויימת. חבר הכנסת מגיש את בקשתו לנשיאות הכנסת, ומסביר באיזו ועדה ירצה שיתקיים הדיון. תוך עשרה ימים מרגע אישור הבקשה חייב להתקיים דיון בנושא המבוקש באותה ועדה. מסקנות הדיון מועלות לכנסת, שרשאית לקיים בכך דיון במליאה. השר האחראי על הנושא יודע תוך שלושה חודשים מה נעשה בעניין.
- יום דיונים מיוחד – חבר כנסת רשאי ליזום יום דיונים מיוחד בכנסת, שיעסוק כולו בנושא מסוים. דוגמאות לכך הינן יום שעסק בתנועות נוער, באלימות ובריונות ברשת ועוד. במהלך היום הנושא נדון בוועדה או אף בכמה ועדות, מה שיכול להוביל לסיקור משמעותי של העניין על ידי התקשורת. יום דיונים מיוחד יכול לעסוק בכל נושא, וארגוני חברה אזרחית יכולים לקחת חלק משמעותי בארגונו ובפעילות שתתקיים בו. יתרון היום הוא ביכולתו להביא בעלי אינטרסים רבים שיעסקו בנושא, ויעלו אותו לתודעה הציבורית.
- הצעה לסדר או הצעה דחופה לסדר – כל סיעה יכולה לבקש מיושב ראש הכנסת להעלות לדיון הצעה לסדר. יושב ראש הכנסת מאשר את הנושאים, והם מועלים לדיון במליאה. לחבר הכנסת שהציע את ההצעה לסדר יש עשר דקות להציגו. לאחר מכן הממשלה רשאית להתייחס, והמליאה מצביעה על המשך הטיפול בהצעה – דיון במליאה, בוועדה או להורידה מסדר היום. חבר כנסת רשאי לבקש שהצעתו תהפוך להצעה דחופה לסדר, דבר התלוי באישור יושב ראש הכנסת. להצגת הצעה דחופה ניתנו שלוש דקות. ארגוני חברה אזרחית יכולים לעשות שימוש בכלי זה בכדי להעלות נושאים לסדר היום. בכדי לחזק את הסיכוי של הנושא לזכות לאישורו של יושב ראש הכנסת, יכולים הארגונים לתאם בין מספר חברי כנסת שידרשו שהנושא יידון, דבר שיגביר את סיכויו להיות מאושר כהצעה לסדר.
- שדולה – כל חבר כנסת או מספר חברי כנסת רשאים להקים שדולה בכל נושא העולה על דעתם. השדולה מתכנסת ודנה בנושאים, ורשאית לבקש מפקידי ציבור שיופיעו בפניה, אם כי לאלו אין חובה לעשות כך. שדולה מהווה דרך של חברי כנסת לקדם נושא, וארגוני חברה אזרחית מהווים פעמים רבות הבסיס לשדולות אלו. שדולות יכולות להפעיל לחץ על פקידי ממשלה לביצוע מדיניות, ליצור הדהוד תקשורתי בנושא מסוים, ולשמור שהנושא ימשיך וידון גם אחרי שפרשיה כבר הסתיימה.
- נאומים בני דקה – כל חבר כנסת רשאי לנאום במליאה במשך דקה במליאת הכנסת, בימי שלישי. נאום זה יכול להיות על כל נושא לבחירת חבר הכנסת. ארגוני חברה אזרחית יכולים לעשות שימוש בנאומים אלו בכדי להעלות נושא לסדר היום הציבורי.
- דיונים בוועדות הכנסת השונות – בוועדות הכנסת השונות נידונים נושאים באופן תמידי. לוועדות קיים כוח לא מבוטל, בין היתר משום שהן רשאיות לזמן פקיד ציבור לשאלות בתחום אחריותו, ואותו פקיד יהיה חייב להתייצב לדיון. מעורבות של ארגוני חברה אזרחית בנושאים הנמצאים בתחום עיסוקם יכולה לעזור לקדם את הנושא, לסייע בהשמעת קולם בסוגיה הרלוונטית ולתמוך במאמץ תקשורתי בעניין.
- מכתב לחבר כנסת – חברי הכנסת ניזונים מהציבור, ומעוניינים להיות בקשר עימו. לפיכך, משלוח מכתבים העוסקים בסוגיה משמעותית למקבל – יכולה להניע חברי כנסת לפעולה ולעשייה. עשייה זו יכולה להיות הצפת הנושא לסדר היום, או כל צורת עבודה אחרת שהוצגה לעיל. יזמים וארגוני חברה אזרחית יכולים לעשות שימוש בכלי זה ללא הגבלה, בכדי להציף בעיה או נושא ציבורי בפני חבר כנסת.
- ועדת חקירה פרלמנטרית – ועדות אלו מתמנות על ידי הכנסת לעסוק בנושאים שהכנסת רואה בהם חשיבות מיוחדת. בניגוד לוועדה ממלכתית, לה סמכויות הקבועות בחוק לזמן עובדי ציבור המחוייבים להגיע, לוועדת חקירה פרלמנטרית איך סמכות שיפוטית מעין זו. ועדות חקירה פרלמנטריות יכולות לעסוק במגוון רחב של נושאים (החל מאסון המכביה, דרך פינוי עמונה ועד קליטת עובדים ערבים בשירות המדינה), והן מהוות במה לבחינת נושא לעומקו ולהעניק לו הדהוד ציבורי משמעותי.
עקרונות כלליים וטיפים
- חברי הכנסת זקוקים לכם – חשוב להבין שחברי הכנסת זקוקים לכם, אנשי החברה האזרחית, לעתים יותר ממה שאתם זקוקים להם. ארגוני חברה אזרחית הם הדרך הפשוטה ביותר של חברי הכנסת לשמור על קשר עם השטח והבוחר, והם מביאים עימם כוח אלקטורלי לא מבוטל. יש להם יכולת להעניק לגיטימציה לנושא, כי ברור לכל שהם מקדמים נושאים חברתיים בוערים ומשמעותיים. פעמים רבות ארגוני החברה האזרחית צוברים ידע רב בסוגיה, ויכולים להזין את חבר הכנסת בידע הנדרש לשם קידום הנושא. כמו כן, ארגונים אלו יכולים לבצע פעולות שלא תמיד לחבר הכנסת יש זמן לעשות, בשל ריבוי הנושאים בהם הוא עוסק. לעומתו, ארגוני חברה אזרחית בד”כ מתמקדים בנושא אחד, ויכולים לעשות עבודה (כגון כתיבת הצעות חוק, מחקרים וכו’) במקום אותו חבר כנסת. לכך יש להוסיף את העובדה כי ארגוני החברה האזרחית מסייעים בהגברת הסיקור התקשורתי לאותו נושא, מה שמסייע לחבר הכנסת להגדיל את הנראות שלו בתקשורת ובציבור. לבסוף, הארגונים יכולים גם לאגד גופים רבים למאבק על נושא מסויים, מה שעוזר לחבר הכנסת לדחוף אותו עוד יותר. מגוון הסיבות הללו משקפות את הצורך העמוק של חברי כנסת בפעילי חברה אזרחית.
- לרכב על הגל ולא לייצר אותו – הרבה יותר קל לקדם נושא שכבר נמצא בסדר היום הציבורי, מאשר לנסות להעלותו בעצמך לשם. לפיכך, חשוב לדעת לפעול מהר ובתזמון נכון בכדי להצטרף למה שקורה, ודרכו לקדם את מטרתך.
- איך יודעים באיזה חבר כנסת לבחור לטובת עבודה משותפת – כל חבר כנסת מביא עימו מטען ערכי ומוסרי בהתאם לאישיותו ולציבור אותו הוא מייצג. צריך לזכור, שמרגע שחבר כנסת מאמץ נושא, הוא או היא תזוהה לטובה או לרעה בתור ‘הקול’ של הנושא – לצדכם… לכן צריך לזהות את העניין של חברי כנסת, אבל גם לחשוב אם חבר כנסת זה או אחר מסייעים להלך הרוח של המאבק או הנושא אותו אתם מעוניינים להוביל.
- לחצות את קו הסיום – חברי הכנסת מעלים הצעות חוק ממגוון סיבות, ואחת מהם הינה שבכך הם זוכים לפרסום ולהכרה ציבורית. להעלות הצעה זה קל, ובמיוחד אם ההצעה הוכנה על ידי גוף חיצוני – ובכך הדבר אינו דורש מהם מאמץ מיוחד. אולם, הסיכוי שהם יאבקו על מנת לקדם את ההצעה עד לשלב סיום החקיקה – הוא נמוך בהרבה, משום שבמעלה התהליך הארוך הם יצטרכו להשקיע זמן, מאמץ והון פוליטי יקר ערך בכדי לשכנע חברי כנסת אחרים שלא להתנגד לה. זאת אחת הסיבות העיקריות לכך שפחות מחמישה אחוז מכלל הצעות החוק חוצות את קו הסיום. לפיכך, ארגון המעוניין שהצעת החוק שלו גם תתממש ותקרום עור וגידים – צריך להשקיע רבות בכדי לדאוג שלחברי הכנסת המקדמים אותה יהיה אינטרס משמעותי מאוד לעמוד מאחורי ההצעה.
- להגיב או ליזום – כשהלו”ז של ועדת השרים לענייני חקיקה מתפרסם (מה שקורה בד”כ לקראת סוף השבוע, בעוד שהוועדה מתכנסת בתחילת השבוע אחריו) כבר קשה מאוד להשפיע על מה שהולך להתרחש. סביר להניח שבעלי התפקידים המשמעותיים בוועדה כבר קבעו את עמדתם, והסיכוי של ארגון להספיק לעשות משהו בפרק הזמן הקצר הזה – היא נמוכה. מנגד – כשיוזמים הצעת חוק יתרון התזמון עומד לארגון היוזם.
- קואליציה מול אופוזיציה – לחברי הכנסת מהקואליציה יש הרבה השפעה: כמעט תמיד הם יצביעו בצד שינצח ויעביר/יפיל את הצעת החוק. אבל מהצד הנגדי – הם מחויבים למשמעת קואליציונית די קפדנית, ולפיכך שיקול הדעת שלהם הוא נמוך יחסית. מנגד, חברי האופוזיציה יכולים לפעול לפי שיקול דעתם באופן נרחב בהרבה, אך לרוב ההצבעה שלהם תידחה. אולם, יש לזכור שלעתים ישנה עדיפות להעלות הצעות חוק מספסלי האופוזיציה. דוגמה למקרים בהם דבר כזה יכול להתרחש היא כשמדובר בהצעת חוק ש”עוקפת ממשלה ימנית מימין”, ובכך מכריחה אותה לפעול, או אף עוזרת לה להתגבר על אילוצים פנימיים של פקידות ומשרדי ממשלה. כך יכול שר להתגבר על התנגדות אנשי משרדו בכך שיגיד להם – “דעתי אתכם בסוגיה זו, אבל מה לעשות שחבר כנסת אחר כבר העלה את העניין בהצעת חוק. בוא נלך לקראתו, כדי שלא נתבזה מול הבוחר”.
- לייצר תחרות חיובית בין הח”כים – חברי כנסת רוצים לקדם נושאים, משום שכך הם זוכים לתשומת לב תקשורתית. לפיכך, בהחלט אפשר לעשות שימוש בכך בכדי להגיד לחבר כנסת – אם אתה לא תקדם את הנושא, אני אקח אותו לחבר כנסת אחר, שיקדם אותו וכך יקבל את הקרדיט. מאידך – חשוב להיזהר בדיוק מהצד השני של אותו מטבע. ברגע שחבר כנסת אחד הוא בעל הקרדיט בנושא אחר, חברי כנסת אחרים לא ירצו לקדמו, מה שיכול לפגוע באותה הצעה.
- להביא את בעל העניין האמיתי עד לחברי הכנסת – הטבע האנושי גורם לכך שלהט גורם לנו להפנות יותר תשומת לב וקשב לסוגיה. כך, כולנו מוטרדים מסוגיית החללים הנעדרים בעזה, אבל כשמגיעה לחבר כנסת משפחת גולדין – הוריי החייל שגופתו נותרה בעזה – הרצון שלו לעזור להם יהיה חזק בהרבה. ארגוני חברה אזרחית צריכה לרתום את הלהט וההתלהבות שקיימת בקרב אנשים לאותה סוגיה, ולהביא בעצמם את העניין עד לפתחם של קובעי המדיניות והצוות המקצועי שלהם.
- לחפש כלים קטנים להשפעה גדולה – לא תמיד צריך לפנות לחקיקה בכדי לשנות מציאות, כלים קטנים יכולים לעשות את העבודה טוב באותה מידה ולפעמים אף טוב יותר. דוגמה לכך היא במקום לקדם חקיקה, מספיק למדוד נושא. כך לדוגמה, התנועה למשילות ודמוקרטיה ביקשו לתקוף את זכות העמידה בבית המשפט. במקום לנסות לשנות את החוק, הם פשוט העמידו סטודנטים בבית המשפט, שמדדו כמה מזמנו של בית המשפט מוקדש למי, וגילו שלמעלה משישים אחוז מזמנו של בית המשפט מוקדש לאנשים שאינם אזרחי ישראל. מדידת המידע וחשיפתו יכולה לגרום לשינוי משמעותי במדיניות אף ללא שינוי חקיקה. דוגמה אחרת הינה העלאת שאילתה לבעלי התפקידים במשרד, כך שהם יתחילו לבצע את המוטל עליהם, או ישנו את הצורה בה הם פועלים. כך לדוגמה, חברת הכנסת עליזה לביא העבירה חוק שמגן על פרטיות נפגעי תקיפה מינית, אך החוק ישב כאבן שאין לה הופכין ולא נאכף. מיד עם פרסום פרשית הקלטות של עדן בן זקן, בה פורסמו צילומים אינטימיים ופרטיים של הזמרת, פנתה חברת הכנסת לביא בשאילתה למשרד המשפטים ודרשה לדעת מה מצב אכיפת החוק, ומדוע הוא לא נאכף. הדבר העמיד את בכירי המשרד בפני קושי ממשי, ודרש מהם להתחיל לאכוף את החוק.
לסשן שאלות ותשובות שנערך עם עדי ארבל, מוזמנים ללחוץ על הקישור הבא: שו”ת בדרך – עדי ארבל
